一、報道的采購項目
近日，上游新聞報道，《三企業(yè)中標全市中小學營養(yǎng)配餐卻被一家壟斷鶴崗市營商環(huán)境局：已立案》，報道大致內(nèi)容如下：
2017年，黑龍江省鶴崗市中小學營養(yǎng)配餐企業(yè)服務采購項目公開招標，招標公告顯示，鶴崗市政府采購中心受鶴崗市教育局委托，對鶴崗市中小學營養(yǎng)配餐企業(yè)服務采購項目以公開招標的方式進行采購，標的為三年供餐服務。吉林高爾夫餐飲管理有限公司鶴崗分公司（下稱高爾夫鶴崗分公司），鶴崗當?shù)仄髽I(yè)食邦餐飲公司（下稱食邦），佳木斯僑豐食品有限公司（下稱僑豐）三家企業(yè)共同中標，為全市中小學提供營養(yǎng)配餐。同年5月21日，高爾夫鶴崗分公司與鶴崗市教育局簽署了《中標經(jīng)濟合同》。根據(jù)合同約定，每學期由需要配餐服務的各學校組織家長代表去入庫企業(yè)審查，并以投票或綜合評分的方式?jīng)Q定本學期供餐企業(yè)，多年為期一學期的供餐合同。
遵循要求，企業(yè)除了要具有相關的資質(zhì)外，還需超過1500平米以上的經(jīng)營場所，配備專職公共營養(yǎng)師，量化條件達到90分以上。合同簽署之后，高爾夫鶴崗分公司投資8000萬建廠，并超過標準配備了相關的設備。然而，在廠房修建完成一年多后，各個學校均拒絕鶴崗高爾夫和僑豐提供送餐，送餐服務被食邦壟斷。
6月30日，高爾夫鶴崗分公司負責人高先生向上游新聞記者表示，“這是一個徹頭徹尾失敗的投資，我現(xiàn)在覺得非常對不起我的合作伙伴。”高先生言語中夾雜著憤怒與無奈，他一面憂心著銀行貸款的利息，一面必須為企業(yè)的未來損失擔憂。
2019年9月中小學開學時，三家中標企業(yè)已可提供配餐服務。然而，高爾夫在拿著與教育局簽訂的《中標經(jīng)濟合同》與鶴崗市十七中、二中、四中、十三中等多所學校協(xié)商時卻遭到拒絕，上述學校明確表示已與食邦簽約，不允許另外兩家公司送餐。
高先生表示：“按照合同規(guī)定，在每學期初應當由學校組織家長代表分別去三家入庫企業(yè)考察，最后選出本學期的供餐企業(yè)。而上述學校并未組織家長代表參觀，更沒有評分選擇供餐企業(yè)的環(huán)節(jié)，并未履行合同約定。而家長們更不知道有高爾夫鶴崗分公司可以供他們參觀選擇。”
為此，高爾夫鶴崗分公司多次找到當?shù)卣?、市營商環(huán)境局、市教育局等相關部門溝通。2020年1月初，在投資方的強烈要求下，市教育局召開了項目推介會，全市中小學校校長參會。但在推介會后，高爾夫鶴崗分公司和僑豐兩家企業(yè)至今仍未能等到家長代表前來考察。
據(jù)悉，今年5月底，鶴崗市13所高中和中職學校以及39所初中學校，共計一萬兩千名畢業(yè)年級學生返校復課。復課后，仍由食邦為部分學校提供送餐服務。
6月中旬，上游新聞記者從鶴崗市多所學校了解到，“學生未全部復課，僅有畢業(yè)年級部分學生訂餐，本學期已與食邦簽約。”至于為何不組織家長代表參觀另兩家企業(yè)，而直接與食邦簽合同，某學校的負責人表示：“上至下派，我們也沒有辦法。”
二、評析
該采購項目實際上是協(xié)議供貨采購，也就是俗稱的“入圍招標”。關于協(xié)議供貨，2004年發(fā)布的財政部原18號令中有規(guī)定，其內(nèi)容為：“政府采購貨物服務可以實行協(xié)議供貨采購和定點采購，但協(xié)議供貨采購和定點供應商必須通過公開招標方式確定；因特殊情況需要采用公開招標以外方式確定的，應當獲得省級以上人民政府財政部門批準。協(xié)議供貨采購和定點采購的管理辦法，由財政部另行規(guī)定。”但財政部一直沒有作出具體規(guī)定。18號令在2017年修改為87號令后，則刪除了這一規(guī)定。我們可以理解為，財政部不再支持這一采購方式。
這個采購案例強烈體現(xiàn)了這一采購方式的弊端。
弊端一：沒有辦法體現(xiàn)價格競爭。此類采購中，最多只能要求最高限價，本采購案例在報道中連這一點都體現(xiàn)不出來。即使有最高限價，大多數(shù)情況也無法展開有效競爭。因為市場經(jīng)濟中，價與量是不能分開的，離開量談價，基本屬于耍流氓。比如本次采購，即使中標，三家企業(yè)可能存在一家占有全部市場的可能性，也可能一家占有一個學校供應量的可能性，也可能供應量為零。這個時候，供應商應該如何確定可能的量呢？按說，只能按照對自己不利的量考慮，一個學校的供應量。一個學校的供應量，一定導致單位銷量（每一份營養(yǎng)餐）成本高昂，因為很多固定投資需要分攤到供應量中，供應量小，單位成本必然高。
弊端二：需要第二次競爭。這還是規(guī)范運作，像本次采購，就沒有第二次競爭了，那當然更惡劣。如果存在第二次競爭，由于只有三家，其實已經(jīng)不可能存在充分競爭了。事實上，很多協(xié)議供貨最后都出現(xiàn)高價采購的結果，就是由于這種競爭不充分、甚至事實上的壟斷導致的。即使規(guī)范運作，第二次競爭還有一個很不好的結果：政府采購的效率大打折扣。
弊端三：有的政府采購，供應商只針對特定的公共服務對象，沒有其他市場需求。像本次采購，購買公共服務，除了學生營養(yǎng)餐外，沒有其他市場需求。此時，如果政府不采購了，對供應商是極大的不誠信，對社會資源則是巨大的浪費。
三、應該如何操作
那么，像本次采購，應該如何操作呢？我的看法，全市學生營養(yǎng)餐量是一定的，當然，這個量比較巨大。采購人首先需要進行市場調(diào)研，如果將全市的營養(yǎng)餐供應量作為一個采購項目，市場上存在比較多的供應商競爭（或者有能力競爭），這樣是最理想的，能夠做到質(zhì)量統(tǒng)一，價格低廉。但是，如果這樣大的供應量，有能力參與競爭的供應商很少，這時需要考慮拆分標段。但拆分標段后，每一個標段的供應量仍然是確定的，這樣，還是可以激勵供應商參與競爭的。
這種采購方法，可能有人會感覺，中標后沒有競爭了，如果不能保證營養(yǎng)餐質(zhì)量怎么辦？這需要學校嚴格合同履行、教育主管部門和市場監(jiān)督部門加強對質(zhì)量進行監(jiān)督。采用現(xiàn)在的方法，這個問題也不是直接解決了。也就是說，對于營養(yǎng)餐質(zhì)量的擔憂，與采用哪種采購方式無關，有關的是合同履行與監(jiān)管。當然，還有一個可以考慮采取的方案，是縮短合同期限，將三年期限改為一年甚至一學期。